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数据开放的经济学分析

[日期:2015-06-24] 来源:中国经济和信息化   作者:王子路 [字体: ]

  

大数据 数据开放

  2009年美国启动开放政府计划,开启了国际政府机构以数据开放展开数据与信息分享的重要议题,在世界范围内掀起了一股保障公民“数权”的浪潮。2014年2月22日,加拿大根据G8开放数据宪章(G8 Open Data Charter)发布了国家开放数据行动方案,计划在未来3年斥资300万美元促进数字经济发展。在此背景下,全球轰轰烈烈的数据开放热潮呈现出哪些特征?数据开放具有哪些战略价值?我国政府又该如何采取行动?

  全球数据开放现状

  当前,各国纷纷加入到数据开放运动中,而且普遍呈现出以行动计划渐进式推进、以专门网站多格式承载、以经济和民生需求为导向的特征。

  数据开放已成为当今世界各国的共同趋势。全球各国纷纷将数据开放纳入到国家发展战略。截至2014年4月,全球已有63个国家制定了开放政府数据计划。如:八国集团签署了《开放数据宪章》;欧盟颁布了对《公共部门信息再利用》指令的修订;美国颁布了《增加联邦资助的科研超过访问的政策》,奥巴马总统签署了《政府信息公开和机器可读行政命令》;日本颁布了《日本再兴战略》,提出开放数据;澳大利亚发布了《公共服务大数据战略》,旨在推动公共领域利用大数据分析制定更好的公共政策。

  以行动计划循序渐进推进开放。美国政府在2013年12月5日发布的《开放政府合作伙伴——美国第二次开放政府国家行动方案》中承诺,美国政府将按照战略资产来管理政府数据,对Data.gov门户网站进行改进,开放农业、营养和自然灾害相关数据。英国政府在2013年11月发布的《八国集团开放数据宪章2013年英国行动计划》中作出了六项承诺,包括开放高价值数据集,通过与社会沟通明确优先发布哪些数据,为政府数据开放建立国家级信息基础设施等。法国政府在2013年11月6日发布的《八国集团开放数据宪章法国行动计划》中承诺,要朝着默认公开发布数据的目标前进,通过征求公众和社会意见完善开放数据政策等。

  以专门网站多格式承载开放数据。建立统一的政府开放数据门户网站,集中开放数据集是各国的普遍做法。各国数据门户网站域名中大都带有data.gov字样。例如,美国建立了专门的数据开放门户网站data.gov,新加坡建立了data.gov.sg。在门户网站上,重点开放数据集和应用程序资源,有的网站设置了供开发人员参与和公众反馈的专栏。例如,截至2014年2月10日,美国数据门户网站开放了88137个数据集,349个应用程序,140个移动应用;新加坡门户网站开放了8733个数据集。此外,各国开放数据呈现多格式的特点,主要以CSV、HTML、XLS、NII、PDF为主。例如,美国的数据开放格式多达46种;印度网站以XLS格式开放的有1793个,以ZIP格式开放的有4个,以CSV格式开放的有2087个,以HTML格式开放的有30个,以XML格式开放的有1897个。

  以经济和民生需求为导向开放。数据开放的重要目标之一是更好地满足经济发展需求,通过免费使用政府数据推进数字经济发展和科技创新,创造有助于大众更好地适应现代生活的实用工具和产品。从各国开放数据门户情况来看,围绕经济发展和民生需求的数据在开放数据中占比最大,公众关注的热点与经济发展和民生需求密切相关。例如:美国新版的数据开放门户网站将原来的金融、企业和安全等6大类数据集拓展至农业、消费、教育、能源等20大类,与经济和民生需求相关的数据集大幅增加;加拿大下载量最高的10个数据集中有9个来自加拿大公民身份与移民局;新加坡下载量最多的数据集为人民协会总部、3G移动用户数、各运营商3G移动通信服务平均速率等。

  数据开放意义

  通过开放数据,可以带动经济增长,促进社会创新,促进就业,更好地满足公众需求。

  数据开放促进经济增长。伴随着以信息技术为代表的高新技术的发展,现代社会正由工业经济逐渐向信息经济转变。信息经济是指国民经济增长中的资源消耗以利用信息为主,而不是以物质、能源消耗为主的经济形态。公共数据是促进经济增长的重要资源,可以加工成具有巨大附加值的信息产品。例如,空间地理信息可以加工用于指导采矿、林业、农业、渔业、能源、航海、交通运输等;气象信息则可以加工用于指导农业、旅游业、灾难管理、环境评估等。据统计,信息资源增值性应用为美国的医疗服务业每年节省3000亿美元,为制造业在产品开发、组装等环节节省50%的成本;为欧洲的公共部门管理每年节省2500亿欧元;为全球个人位置数据服务提供商贡献1000亿美元。

  数据开放催生新兴业态。信息资源要素的投入有助于引发对生产过程、生产工具、操作方法和工艺技术等的革新和创造,公共信息资源的开放势必催生出一系列新兴业态。公共信息资源往往具有大规模、极细微、实时化的特性,伴随着建模、仿真、大数据分析和数据相关学科的发展,开放后的公共信息资源通过先进的计算和分析将能够帮助企业发现消费者偏好、异常成本损耗,以及多样的消费行为——所有这些都意味着新的产品和服务,特别是与市场变化紧密相关的产品和服务。美国政府在推动开放数据运动初期免费提供了气象资料和全球定位系统数据,企业利用这些资源创建了导航系统、天气新闻广播、预警系统、基于位置的应用程序和精密农具等新产品和服务,极大地改善了美国人民的生活。旧金山的一家研究气候的新创公司利用政府采集的气候、农作物收成和土壤等数据生成技术平台为农民提供保险来获取利润,这家公司日前市值11亿美元。

  数据开放促进科技创新。知识创新和科技进步是社会可持续发展的动力,而信息资源是知识创新和科技进步的基本要素。信息资源不仅是知识创新和科技进步的基础,而且它还具有强大的导向作用,可以提高科研工作的起点,避免重复劳动,指导科学研究,同时可以加快科研成果的转化和推广,促进科学技术转化为生产力。联合国教科文组织在2012年4月发布的《开放获取开发与推广的政策指南》指出,开放共享有助于提高科研速度和效率,有助于开展跨学科研究,提高研究成果的可见度、利用率和影响力。

  全球知识合作组织认为,数据开放将加速科学创新,提高科学事业的透明度和诚信度。欧洲科学院联盟发布的《21世纪开放科学宣言》中,号召在科研成果的开放共享方面积极展开国际合作,促进欧洲内外科学的发展。

  数据开放增加就业机会。信息资源的深化在改变产业结构的同时也必然会影响到就业结构的改变。数据开放共享势必将促进信息资源增值服务、文化创意等第三产业的发展,从而拓展新的就业空间。例如,加拿大仅“空间地理数据基础设施”一个项目每年可支持12%的直接就业增长率 。人力资源和社会保障系统的信息资源一旦实现开放共享,将有效填平求职者与企业人才需求之间的“信息鸿沟”,求职者能够更多地获取岗位空缺信息,企业则能够更大范围地寻找合适的从业人员,从而促成就业资源的合理配置,提高就业率。

  我国政府数据开放做法

  从目前全球参与开放数据运动的国家来看,既包括美国、英国等发达国家,也包括印度、巴西等发展中国家。我国数据开放步伐已经落后,据“开放知识基金会”发布的《2013年开放政府数据普查》结果,在被普查的全球70个国家和地区政府中,我国综合排名第35位。2013年,国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》,要求促进公共信息资源共享和开发利用,推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源。对此,我国必须加快开放政府数据。

  研究各国数据开放的做法和经验。选择若干发达国家和发展中国家作为标杆,开展对标研究,梳理各国的做法和经验,包括数据开放相关法律法规、标准规范、开放目标、开放范围、开放载体、开放流程、权责界定、数据服务等。在借鉴各国做法和经验的基础上,结合我国实际,提出我国政府数据开放的实施方案。

  制定法律法规界定政府数据属性。加强法律法规建设是保障数据开放最重要的工作,决定了数据开放的成败和质量。数据开放关系到作为开放主体的各个部门,因此,必须先对数据资源进行分类,界定数据的所有权、使用权、知情权以及占有、出售等问题的法律责任。针对数据的权属问题,研究数据开放的费用问题,确定哪些数据可以免费,哪些数据需要收费,收费数据的费用构成及依据等。此外,还要界定数据涉密和隐私问题,针对敏感性数据确定不开放的依据,确保开放数据不涉及国家秘密和个人隐私。

  尽快制定政府数据开放指导意见。制定我国政府数据开放的指导意见,明确数据开放的目的、目标。在国家层面做好统筹规划,明确数据开放政府部门、研究机构、应用厂商、个人用户、平台方等各方角色权利和责任。制定数据开放目录,说明数据开放的领域和数据清单,以数据目录为抓手,推进部门和各级政府加快数据共享。制定数据开放路线图,明确开放步骤和行动方案,切实推进全国政府数据开放。

  开展政府数据开放试点和示范。我国处于数据开放的起步准备阶段,因此要加快探索数据开放的成功路径和经验,在实践的过程中不断完善制度、优化方法。建议开展数据开放的全国性试点,选取5-10个部委和省级政府作为试点单位。让试点先行一步,制定实施方案、搭建开放网站、明确开放清单、规范开放流程和服务,不断总结经验,为全国其他地方开展数据开放提供借鉴和参考。

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