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发展中国家公共数据开放发展势头良好

[日期:2014-10-31] 来源:中国经济网   作者: [字体: ]

  目前,发展中国家对公共数据开放抱有极大热情,认为公共数据开放能促进国家发展。但总体而言,发展中国家的公共数据开放尚处起步阶段。与欧洲的情况类似,发展中国家公共数据开放门户网站数量、数据质量以及数据使用仍十分有限。目前,全世界有42个国家成立了国家公共数据开放平台,其中包括12个发展中国家,这些发展中国家的公共数据开放项目都是过去三年内成立的。

  非洲第一个公共数据开放平台于2011年在肯尼亚启动。时至今日,非洲只有突尼斯、摩洛哥和加纳三国新增了公共数据开放项目,非洲发展银行是非洲第一个采用公共数据开放方式并提供大量数据集的区域性组织,摩尔多瓦是欧洲发展中国家中唯一一个拥有公共数据开放项目的国家。亚太地区12个国家拥有公共数据开放网站,其中3个是发展中国家:中国、印度和东帝汶。拉丁美洲有5个国家拥有公共数据开放网站,分别是智力、秘鲁、乌拉圭、巴西和墨西哥。

  总体而言,这些公共数据开放网站中,有些仍处在测试阶段,如加纳和印度的数据开放网站;有些直到现在拥有的数据集也十分有限,如加纳或乌拉圭的数据开放网站;有些的数据只是部分开放,如东帝汶的Transparency Site,该网站不允许出于商业目的的数据再利用。除了国家级公共数据开放平台,发展中国家的市级公共数据开放项目数量也在不断增加。

  发展中国家正在开展和计划开展的公共数据开放项目概览如下:

  正在进行中的公共数据开放项目:尽管发展中国家拥有的公共数据开放网站数量并不多,但公共数据开放领域发展势头良好,网站数量在未来几年很有可能快速增长。还有许多发展中国家正计划建设公共数据开放网站,如坦桑尼亚、卢旺达、尼日利亚、印度尼西亚和哥伦比亚。尤其在开放政府伙伴关系(OGP)的推动下,许多发展中国家也计划建立公共数据开放平台。

  在乌干达,财政部与政府、国际公民社会组织(International civil societyorganisations)及联合国儿童基金会多边组织合作,创建乌干达开放发展合作平台。该平台力图建立一个开放的数据平台,促进应用程序和公民数据使用的发展。同样受到国际伙伴支持的还有多哥和南苏丹,多哥正在建设一个市级公共数据开放网站,南苏丹政府希望政府部门能使用开放数据和开源软件。还有一些国家(如塞拉利昂),政府已经建立透明度网站(transparency site)公布政府工作信息,但这些网站算不上是真正的公共数据开放网站。

  发展中国家的公共数据开放和公民社会团体:许多发展中国家的公民社会团体以直接或间接的形式支持公共数据开放、开放数据提供者和开放数据使用者。

  许多情况下,公民社团的目的并非只是支持公共数据开放,同时也是为了拥护信息自由和反对腐败。这类团体的主张促使政府部门更加开放,也让公民能更加容易地获得政府活动信息。以拉美为例,AllianzaAllianzaRegionalporlalibreExpresióneInformación是宣传拉美民权运动的网站,该网站已有数十年历史,现在正积极参与拉美政府公开化的讨论。此外,公民社团同时也是一些开放数据项目的潜在用户,这类项目不少,比如尼日利亚的预算监督项目“BudgIT”、西非非政府组织网站WANGONET、秘鲁的市级电子参与项目“CiudadNuestra”和印度的TransparentChennai。许多地方性和区域性的公共数据开放项目得到来自发达国家和发展中国家公民社会团体的大力支持,比如国际预算组织(InternationalBudgetInitiative)、全球预算透明化运动组织(GlobalMovementForBudgetTransparency)。

  越来越多公民社会团体对公共数据开放的发展起显著的推动作用,例如乌拉圭的DATA组织、阿根廷的Datos Publics以及柬埔寨的Open Development。这些公民社会团体搜集并共享开放数据集。

  同公共数据开放支持者一样,世界各地的公共数据开放技术中心也在迅速发展。这些技术中心的程序员和企业家们根据开放数据设计各类软件。许多开放数据项目不仅利用开放的数据,而且还将官方数据和众包数据结合。许多地图测绘项目就属于此类,例如尼泊尔的OpenStreetMapping、肯尼亚的MapKibera和坦桑尼亚的RamaniTanzaniaTandale,这些项目把官方地理数据和当地社区群众认为重要的众包数据结合。还有一些其他项目搜集分享众包数据,并将数据用于倡导土地权利,例如国际土地联盟、刚果共和国的Moabi项目、柬埔寨开放发展项目、刚果盆地的MappingforRights以及秘鲁的LaCuidadora。这些项目中有许多得到国际组织和发展中国家非政府组织的支持,有些项目由他们直接创建。

  发展中国家公共数据开放运动的驱动力

  公共数据开放已成为许多发展中国家的重要议题,并很有可能在未来几年迅速发展。为什么公共数据开放在发展中国家会有如此迅速的发展,其中的关键驱动力是什么?

  在欧洲,公共数据开放的支持者经常强调公共数据开放的经济价值;而在发展中国家,有关经济价值的讨论并不热烈,究其原因是因为政府发起的公共数据开放项目本身主要着眼于政府信息公开,问责和公民参与。

  例如,东帝汶的Transparency网站强调政府财政信息公开的必要性,并认为通过民主方式参与政府决策、促进公开透明的大众文化也有利于抑制腐败。智利政府也是出于这一原因建立公共数据开放网站,并且强调问责的重要性,以及通过提高数据透明度促进政治民主化。肯尼亚建立公共数据开放网站的目的更为广泛:为了社会和经济创新、实现数据驱动决策、提高信息透明度、加强问责制。

  此外,摩尔多瓦发展公共数据开放项目的目的是提高信息透明度、促进政府绩效、增强公共机构的责任意识。只有极少数政府信息门户网站提及公共数据开放创造商机的经济潜能。

  虽然促进信息公开等似乎是发展中国家公共数据开放的重要动力,但似乎还有其他未得到官方说明的重要因素。蒂姆?戴维斯对发展中国家公共数据开放发展动因进行了分析,他认为发展中国家公共数据开放数量的增长主要有五个原因:政府提高行政效率的意愿、加强问责制的意愿、内部压力、外部压力,以及获得名誉。

  政府提高行政效率和扩大信息流的意愿:开展一个公共数据开放项目的动机可以是出于政治意愿,政府希望促进信息在政府内部以及利益相关者中更好地传播,以减轻行政部门的负担。同时也降低政府开销,提高行政效率。一些公共数据开放项目还有可能包括电子政务项目,如电子化采购系统。此类项目能降低腐败发生的可能性、减少改革风险、促进公民参与国家政治、提高公共服务的影响力。

  政府加强问责制的意愿:政府发展公共数据开放项目的第二个重要驱动力是政府有强烈的意愿加强问责制。加强问责制,提供有关地方、区域和政府部门的动态信息能增强中央政府的公信力;同时,加强问责制也可能提高公众话语权,促使政府更多考虑国家政策的利弊。如果加强问责制是开展公共数据开放项目的主要动力,那预期成果就是政府能高效地完成现有政策。

  内部压力:来自公民社会团体、媒体、国会议员以及私人企业的压力是发展公共数据开放的另一个重要因素。前面已经提到许多关于公民社会团体的例子。但各国公民社会团体的优先诉求互不相同,要求透明化的领域从政府预算开支、公共服务、政治流程(如选举、政党募集资金以及国会工作)到特定行业(如采掘工业)不等。

  内部压力也可能来自在野党。例如,在萨尔瓦多,要求政府在开放政府伙伴关系框架下实现更加透明化的正是公民社会团体、在野党和私人企业。

  外部压力:发展中国家的许多公共数据开放项目得到国际捐助的支持。发展中国家和国际捐助方关于联合活动的磋商,常常受到捐赠方意愿的影响。近年来,这些意愿包括项目的易管理、能问责、透明化。世界银行和一些双边捐赠方积极支持伙伴国创建公共数据开放平台。

  此外,由公开预算计划组织、全球金融廉政组织、透明国际组织(TransparencyInternational)及开放数据普查组织(OpenDataCensus)给出的国际评级也很有可能增加国家外部压力。有些政府和公民社会选择公共数据开放项目的原因可能是为增加得到国际资金支持的机会。

  一些捐助方更乐于通过提供与发展中国家有关的开放数据的方式提供帮助,如透明国际组织的国际援助项目,世界银行、联合国粮农组织和非洲发展银行的公共数据开放项目。

  发展公共数据开放的另一个重要外部动因是开放政府伙伴关系组织,下文将作详细阐述。

  获得名誉:在大多数情况下,政府采取措施增加透明度会获得声誉。尤其是当透明化措施作用十分效果显著、具有创新性、并且政治成本很低时,政府赢得声誉是必然的。假如政府是出于这一原因发展公共数据开放项目,就存在不履行公共数据开放的承诺(提供全面、有意义和最新的数据,打造高度亲民、积极回应民众心声的政府)的风险。

  因此,如果政府发展公共数据开放平台的同时,没有进行更深入的公共部门改革或提供质量低下的数据,这种公共数据开放平台的建立很可能是因为政府只想获得声望。

  发展中国家发展公共数据开放项目的影响

  公共数据开放相对而言还是个新事物,所以很少有数据能说明它所带来的影响。因此,几乎无法知晓公共数据开放对发展中国家能带来了怎样的影响。但是,已有几个项目试图论证实透明化和公共数据开放的附加价值。

  目前,由国际发展研究中心提供资金,万维网基金会发起一项为期两年的研究项目,名叫“探索公共数据开放对发展中国家带来的新影响”。这项研究将分析公共数据开放的要求、确定公共数据开放政策的影响,并将开放数据作为扶贫手段和可持续发展的工具。

  此外,阳光基金会(Sunlight Foundation)和透明问责组织(Transparecncy and Accountability Initiative)已经开展了对透明化和可获取信息(并不一定是公共数据开放)的相关研究。

  此外,公共数据开放项目得以成功的关键因素包括哪些?万维网基金的乔斯?阿朗索认为,对任何公共数据开放项目而言,创建本国公共数据开放生态系统十分重要,这一生态系统的组成者应包括:数据提供者、数据使用者、政策制定者以及与广泛的政治、司法、组织、经济和社会层面的改革相配套的技术解决方法。

  除此之外,发展中国家公共数据开放项目还存在一系列挑战:缺少健全的统计系统、缺少覆盖全国的良好网络、网络接入费用高、人民文化水平低。发展中国家的其他限制性因素还有可能是民主自由度、媒体和公民社会有效使用数据的能力。

  OGP在发展中国家发展公共数据开放趋势中的作用

  2011年9月,八个创始国(巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国)成立开放政府伙伴关系(OGP)。截至2013年2月,会员国数量已增加至58个,其中30个是发展中国家(约占总会员国数的51%)。开放政府伙伴关系的是个重要目标是:

  1.提高政府信息的可用性;

  2.支持公民参与和政府反馈流程;

  3.推行政府机构职业道德最高标准(包括有力的反腐政策、保护检举者和法制体系);

  4.为开放和问责增加获取新技术的途径。

  以上目标大致说明发展中国家公共数据开放项目的目标和方法(提供数据、使用新技术)。问题是开放国家伙伴关系在多大程度上影响发展中国家的公共数据开放发展趋势。为回答这一问题,我们将分析开放政府伙伴关系中的发展中国家成员及其作出的承诺。

  发展中国家成员:一眼望去,开放政府伙伴关系好像是一个富裕或相对富裕国家的俱乐部。77%的成员国是高收入或中等偏高收入国家,只有3个成员国(5%)属于低收入国家。

  如果将待入选的国家也列入考虑范围,那么情况就有所改变了。只有符合最低透明化和问责标准的国家才能加入开放政府伙伴关系组织。这些最低标准包括财政信息透明化、信息可获取化、选举信息或高级官员信息公开化、公众参与。

  现今,80个国家符合最低标准,并且其中许多国家选择加入开放政府伙伴关系。如果将这些国家列入考虑范围,很容易看出开放政府伙伴关系在中等收入国家最受欢迎,而非高收入国家。符合标准的国家中,有将近一半高收入国家选择不加入该组织;相反的是,85%的中上水平收入国家和80%的中下水平收入国家选择成为该组织的会员国。

  因此,开放政府伙伴关系提出的改革议程对中等收入国家很有吸引力。从区域视角来看,欧洲和美洲国家在开放政府伙伴关系中占据主导地位,这与上文中公共数据开放项目在全球的分布情况相吻合。开放政府伙伴关系中有五个非洲成员国、10个亚洲成员国,没有来自太平洋地区的国家。

  发展中国家对开放政府伙伴关系组织作出的承诺:开放政府伙伴关系要求所有成员国草拟计划,考虑如何在国家层面上实现该组织的四个目标。这些国家的承诺公布在开放政府伙伴关系网站上,并且各国之间的承诺各不相同。全球廉政组织的分析表明,开放政府伙伴关系似乎对所有成员国(不仅是发展中国家成员国)发展公共数据开放有很大影响。

  所有承诺中,与公共数据开放有关的有190件。其他类型承诺中,比较多是电子政务发展,第三和第四位受关注的领域是公民参与和信息可获取化(信息自由法案)。

  开放政府伙伴关系成员国关注的其他领域还包括:财政预算计划、地方政府管理、公职人员及行政部门、反腐、采购以及能力建设/培养。开放政府伙伴关系成员国所发展的公共数据开放计划是否能促进政府透明化、加强问责制、提高公民参与、提高政府人员职业道德,还需要时间验证。但成员国作的承诺确实在促进发达国家和发展中国家公共数据开放方案的发展。

  显而易见的是,即便没有开放政府伙伴关系的要求,成员国们也计划建立公共数据开放门户网站,但这些承诺也说明开放政府伙伴关系确实加速发展中国家公共数据开放方案的进程。

  译自:欧盟公共信息平台2013年《发展中国家公共数据开放》报告

  编译:工业和信息化部国际经济技术合作中心 黄静 张靖

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